西方议会总体上分为一院制议会和两院制议会。在两院制议会中,一般成为参议院和众议院,也有称为上议院和下议院。
根据相关资料统计,全世界设有议会的178个国家中,有116个国家采用了一院制,只有62个国家采用两院制。世界上20个联邦议会制国家中,有15个采用两院制,另外一些大国议会,大多数采用两院制。因此实行一院制还是两院制,与这个国家的历史传统、政体结构和许多现实情况相关联。
有“议会之母”之称的英国,是最早采用两院制的国家。但英国的两院制设计,首先不是因为两院之间的权力制衡,而是因为英国社会各阶层分化和对抗的结果。英国上院代表贵族,下院代表平民,在实际操作过程中,才发现实行两院制,原来可以防止议会形成新的专制,更有利于权力平衡,提高立法质量,减少立法错误。
联邦制国家之所以较多采用两院制,是为了满足多个利益主体的权力需求。联邦制国家由多个相对独立的政治单位组成,这样,联邦议会就有必要设立两个不同的议院,一个代表全体国民的整体利益,另一个代表地方政治单位的利益。比如在美国,各州不论大小,在参议院中拥有相同的席位;而众议院则根据各州的人口比例,来分配各州的席位。
不同的国家,两院分享的权力各不相同。大体上分两种情况,一种是两院的地位和权力大致相等,另一种是下院的权力高于上院。美国的参议院和众议院,其地位和权力是相等的,不分彼此;而日本众议院的权力和地位,明显高于参议院,日本众议院独立拥有倒阁权,而且当参议院否决某项议案之后,如果众议院再次以多数票通过时,该法案就自动生效。
造成这种现象的原因,是因为下院代表大众,更能体现民意。而议会上院往往不完全代表民主,历来有收容贵族代表的传统,是既得利益和权力集团的代言人。而下院则大都是民主或者经过大选产生的,具有更深厚的民众基础。所以大多数国家主张用下院来限制上院,权力向下院倾斜。
鉴于上院的“非民主”成分,不少国家坚持实行一院制,反对两院制。比如英国,它实行的是两院制,但上院的权力已经名存实亡,沦为“顾问性”的组织,只有下院才是真正的“议会”。除了联邦制和情况特殊的大国,一院制替代两院制,似乎是民主发展的趋势。